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我國首部流域法律打破條塊分割
2019-12-27 18:11:00 文章來源: 法制日報  

  用“千呼萬喚始出來”這句話,來形容長江保護法草案,頗為貼切。

  近年來,全國人大代表在全國人大會議期間多次提出涉及長江流域立法的議案和建議,其中十二屆全國人大二次至五次會議期間,共有550位代表提出相關議案13件,十三屆全國人大一次和二次會議期間,共有214位代表提出相關議案7件,有關代表還提出兩件相關建議。
  如今,這部法律草案終于亮相——12月23日,長江保護法草案(以下簡稱草案)提請十三屆全國人大常委會第十五次會議審議。
  多位參與立法工作的專家今天接受《法制日報》記者采訪時指出,草案在制度設計上具有非常強的可操作性,對于加強長江流域生態系統修復和環境治理,切實保障長江流域生態安全,促進長江流域綠色發展,有著重要作用。
  強化長江流域生態修復特殊性
  作為我國第一部流域法律,草案圍繞習近平總書記關注的長江流域生態環境破壞這一突出問題,特別強化有關長江流域生態修復和環境治理以及綠色發展的特殊性問題,把法律的一般性規定與特殊性規定有機結合,突出特殊性。
  中國科學院地理科學與資源研究所研究員楊林生指出,草案考慮了長江流域干支流相互交融、水系相通,遵循了長江流域的系統性、聯系性和完整性特征,堅持了流域整體性保護原則。
  “這部流域法律,有利于解決跨行政區域、跨部門所產生的問題,打破了過去環境立法以要素為主的條條分割,也打破了以地方行政區為管理單元的框框限制!睏盍稚f。
  統籌協調解決各省市之間矛盾
  能否保障協調機制的統籌協調作用,是實現長江流域生態優先、綠色發展,共抓大保護、不搞大開發的基礎和保障。為此,草案在保證充分發揮各部門、各地方積極性的基礎上,充分體現協調機制的權威性,明確了協調機制的統籌協調職責,并明確了協調機制在組織建立各項制度體系及制度運行中的統籌協調地位。
  上海社會科學院法學研究所研究員彭峰認為,以協調機制為核心的流域管理體制創新,是草案的一大亮點。為解決流域管理中的“九龍治水”頑疾,草案規定建立長江流域統籌協調機制下的分部門管理體制,長江流域協調機制由國務院建立,立足我國國情,在流域管理模式方面作出了特色方案,首次在法律層面明確以協調機制統籌和解決各省市之間的橫向關系和矛盾,為解決其他流域保護以及區域一體化等領域亦將提供可復制可參考的立法經驗。
  “草案具體規定了協調機制的內容為負責組織流域相關標準、監測、風險預警、評估評價、信息共享、聯合執法,并明確與河長制進行無縫對接,由河長作為第一責任人進行協調機制相關工作的落實,為該機制的實施提供了強有力的保障,是流域管理體制改革的重大創新!迸矸逭f。
  確立長江保護國土空間規劃體系
  為了落實習近平總書記提出的“多規合一”要求,在法律層面確立長江保護國土空間規劃體系,強化“一張圖”“一盤棋”,草案建立健全長江流域統一的國土空間規劃制度,以長江流域國土空間規劃統領水資源利用、水污染防治、岸線使用、航運發展等方面的空間利用任務,促進經濟社會發展格局、城鎮空間布局、產業結構調整與資源環境承載能力相適應,確保形成整體頂層合力。
  彭峰指出,我國還未出臺國土空間規劃單行法,草案率先建立了以國土空間規劃為統領的,將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融為一體,實現“多規合一”,強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用的長江流域國土規劃體系,并由協調機制負責組織國務院有關部門建立國土空間規劃實施的監督、評估、預警、考核、問責和糾錯體系,并組織制定實施辦法,從頂層設計上促進了長江流域規劃的統一以及落實。
  建立生物完整性指數評價體系
  完整的水生態環境指標是生物完整性的基礎和保障,而現行水環境質量標準僅采用化學指標不足以保護長江流域生態環境和生物多樣性,不利于對生態系統的保護,特別是難以解決習近平總書記關注的長江生物完整性指數到了“無魚”等級的問題。
  針對這一問題,草案在長江流域標準體系建設的有關規定中,增加了關于生物完整性指數的內容,明確有關部門和地方人民政府根據物種資源狀況建立長江流域水生生物完整性指數評價體系,并將其變化狀況作為評估長江流域生態系統和水生生物總體狀況的重要依據。
  中科院水生所曹文宣院士指出,草案第十三條規定了水生生物完整性指數評價體系,并將其變化狀況作為評估長江流域生態系統和水生生物總體狀況的重要依據。生物完整性指數是水生態系統評價中應用最廣泛的指標之一,通過與非生物因素調查聯合運用,可用來綜合分析生物或非生物因素干擾對一定區域生態系統狀況及其變化的影響,也可以與其他生物參數結合綜合反映水體的生物學狀況,進而評價河流乃至整個流域的健康狀態。這條規定是一項非常重要的制度創設,是落實山水林田湖草生命共同體理念的有力舉措。








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