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加快相關制度建設加大未成年人網絡權益保護力度
2020-06-11 10:11:00 文章來源: 法制日報  

  中國互聯網絡信息中心發布的第45次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示,截至2020年3月,我國網民規模達9.04億,學生群體占總網民數的26.9%,其中10周歲以下占3.9%,10至19周歲占19.3%。由此可見,未成年人是中國網民的主要力量,網絡空間是助力未成年人成長成才的重要場所。

  凈化網絡空間、保護未成年人網絡權益是時代需要。黨和國家對此高度重視,習近平總書記指出,網絡空間是億萬民眾共同的精神家園。網絡空間天朗氣清、生態良好,符合人民利益。網絡空間烏煙瘴氣、生態惡化,不符合人民利益。
  受新冠肺炎疫情的影響,全國中小學在線教育爆發式增長。與此同時,利用網課、網絡游戲對未成年人實施詐騙的案件、利用網絡猥褻兒童的案件也屢屢發生,這充分暴露出未成年人網絡安全監管存在極大漏洞,也折射出提高未成年人網絡安全意識任重道遠。與此不相適應的是未成年人網絡權益保護制度相對落后,僅有的幾項法律制度散見于其他法律法規之中,即使有相對集中的規定亦屬于部門規章,層級與效力均相對較低;其他一些規范性文件僅具有一般的行業約束力和指導價值,不具有法律強制力,難以得到有效執行。當務之急是健全與完善未成年人網絡權益保護法律法規,使之專門化、集中化,以便于全社會更好地齊心協力依法依規加強網絡空間污染治理,還未成年人一個干凈、整潔、清凈的網絡空間。
  一、現狀及挑戰
  新中國成立以來,盡管未成年人權益保護法律制度體系已經基本形成,但是未成年人網絡權益保護法律法規的現狀不容樂觀。筆者統計,從2004年4月12日國家廣電總局發布的《關于禁止播出電腦網絡游戲類節目的通知》之日起(這是我國發布的第一個關于電腦網絡方面的文件),截至2020年5月8日,在這16年期間我國涉及未成年人網絡權益保護領域的規范性文件共51個。其中,專門的規范性文件等15個(包括:法律0部、行政法規2部、部門規章或文件13個);非專門的但含有專門條款的規范性文件22個(法律4部、行政法規1部、部門規章或文件16個);在處理未成年人網絡案件時可以依據或可借鑒的規范性文件14個(包括:法律7部、行政法規2部、部門規章或文件4個)。這其中,有的規范性文件僅具有一般的行業約束力和指導價值,不具有法律強制力,難以得到有效執行。近些年未成年人網絡權益受到侵害的事件頻繁發生,原因是多方面的,其中,與相關法律法規專門化欠缺、法律位階低、權威性不強等有著很大關系。具體表現為:
  第一,法律保護欠缺專門化,且法律位階偏低。盡管我國涉及未成年人網絡權益保護領域的規范性文件達51個,其中相關法律占51部規范性文件的21%,但是專門性的法律規定為0,大多數散見于其他法律之中,且法律條文較為籠統和零散,針對性不強,沒有突出未成年人網絡權益的保護問題;行政法規占51部規范性文件的10%;而部門規章、文件和司法解釋占51部規范性文件的比例高達69%。由上可見,未成年人網絡權益保護法律不僅欠缺專門化,而且法律層級偏低,并且大多頒布于“亡羊補牢”之際,缺乏一部系統規范未成年人網絡安全的權威性法律,這大大制約了未成年人網絡生態治理。
  第二,法律法規滯后嚴重。相對網絡的快速發展而言,未成年人網絡權益保護法律法規存在嚴重滯后的問題。國家互聯網信息辦公室2017年發布的《未成年人網絡保護條例(送審稿)》是我國第一部為保障未成年人網絡安全和網絡權益而制定的行政法規,曾引發社會熱議,但令人遺憾的是至今遲遲沒有出臺。
  第三,法律術語不清晰、相關規定不健全。一是立法用語不明晰。在不同的法律法規中運用“未成年人”“兒童”“青少年”等,這在一定程度上表明用的法言法語不夠精準,這對立法的統一是非常不利的;二是責任主體、執法部門不明確。未成年人網絡監管機構既包括國家互聯網信息部門和公安機關,又包括各級人民政府及相關主管部門,但是這些監管機構的執法地位各不相同,缺少專門的未成年人網絡監管主體;三是對未成年人的保護不全面。比如,《兒童個人信息網絡保護規定》使兒童個人信息網絡保護工作有法可依,但它更注重對不滿14周歲的未成年人個人信息的保護,而對如何保護14至18周歲的未成年人個人信息、如何避免未成年人濫用監護人的同意權等問題并未作出具體規定。
  第四,相關法律針對性不強,實操性較差。如網絡安全法僅僅針對網絡安全的一般性法律規制,沒有突出對未成年人網絡安全的保護。未成年人保護法、預防未成年人犯罪法盡管都有加強針對未成年人網絡安全方面的規定,但是比較籠統和零散,針對性不強,突出性不夠!蛾P于加強網絡信息保護的決定》《計算機信息網絡國際聯網安全管理辦法》《互聯網信息服務管理辦法》等都面臨同樣的問題!秲和瘋人信息網絡保護規定》是專門針對未成年人個人信息保護的立法,但多為原則性規定,在具體的落實過程中存在不少漏洞。關于多年來備受關注的網絡游戲沉迷問題,至今沒有制定相關的法律,《網絡游戲管理暫行辦法》也欠缺實操性,對違法網絡經營者處罰力度不夠。
  二、對策建議
  需加快未成年人網絡權益保護的法制建設,提升網絡經營者違法成本,加大未成年人網絡權益保護力度。
  第一,加速制定權威性法律法規。2019年,未成年人保護法修訂草案提請十三屆全國人大常委會第十四次會議審議,其中專門增設的“網絡保護”一章,對網絡保護的理念、網絡環境管理、網絡企業責任、網絡信息管理、個人網絡信息保護、網絡沉迷防治、網絡欺凌及侵害的預防和應對等作出全面規范,力圖實現對未成年人的線上線下全方位保護。此次修訂草案從頂層設計出發,解決未成年人“網絡保護”法律缺失問題,及時回應了社會關切,期待盡早頒布;制定一部未成年人網絡保護法,細化相關法律條款,理順其與其他法律法規的關系,明確政府、網絡平臺、學校、家長各主體的網絡安全保護責任,加強行政機關對網絡安全的監管。
  第二,統一立法用語,明確監管主體。一是法言法語要精確。在《兒童個人信息網絡保護規定》《關于防止未成年人沉迷網絡游戲的通知》等部門規章、文件中使用了不同的表述,是否考慮統一用“未成年人”這一術語,法言法語精準了,對立法的統一也會起到至關重要的作用;二是監管主體和責任要明確。監管者主體和責任明確了,既可以從源頭有效避免和防范未成年人網絡沉迷、網絡犯罪等行為的發生,又可以防止因網絡運營者非法收集、儲存、使用、轉移未成年人個人信息而導致給個人和國家帶來安全隱患。
  第三,提高針對性和實效性!蛾P于防止未成年人沉迷網絡游戲的通知》(國家新聞出版署2019年10月25日發布),提出實行網絡游戲賬號實名注冊制度、嚴格控制未成年人使用網絡游戲時段時長、規范向未成年人提供付費服務等六大舉措,期待落到實處;《網絡信息內容生態治理規定》(國家互聯網信息辦公室2019年12月15日發布),可謂我國治理網絡生態的綱領性法規,該項法規全面覆蓋了網絡信息的各個方面,應以此為據,進一步細化相關法規條文,尤其是對涉及兒童色情的行為應予以嚴厲禁止和從嚴量刑。在相關法律法規中應突出對未成年人網絡權益的保護,尤其作為未成年人保護領域的兩部專門性法律——未成年人保護法和預防未成年人犯罪法更要突出加強未成年人網絡權益保護的規定。
  第四,盡早修訂刑法的相關規定。增設網絡犯罪應負刑事責任的相關規定,嚴懲“人肉搜索”及泄露未成年人隱私的行為;嚴懲針對未成年人的網絡犯罪的累犯,“罰應奪其志”,使其不敢再犯、不能再犯,在社會上發揮震懾作用、教育作用。
  第五,完善立法體制機制,不斷提高立法質量。為進一步完善未成年人網絡權益保護的立法質量保障體系,要做到科學界定各立法主體權限,進一步完善法律、行政法規及部門規章、文件、地方性法規等立法體制;堅持人大主導作用、人民主體地位。強化人大在立法立項、立法起草、審議決策、把握輿論上的主導權,堅持立法為了人民,立法依靠人民,不斷拓展人民群眾有序參與立法的途徑;強化未成年人網絡權益保護的立法評估工作:前期評估好能否立法的問題,中期評估好立什么樣法的問題,后期評估好法律實施的問題,在實施過程中及時發現存在的問題并促進其進一步修改與完善。








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